ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Y EL MAGISTRADO HERNÁN CORREA CARDOZO AL AUTO 1358 DE 2022
Referencia: Expediente CJU-211
Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 6º Civil del Circuito de Barranquilla
Magistrado Ponente: JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación, exponemos las razones que nos motivan a aclarar el voto en el Auto 1358 de 2022, aprobado por la Sala Plena en sesión del 14 de septiembre del mismo año.
1. El alcance de la controversia que resolvió la Sala Plena. Mediante el Auto 1358 de 2022, la Corte Constitucional resolvió el conflicto de competencias entre autoridades de diferentes jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 6º Civil del mismo circuito judicial. La controversia se originó por la demanda ejecutiva que presentó Camilo Andrés Anaya Jordán contra la Empresa de Desarrollo Urbano de Barranquilla y la Región Caribe (en adelante, Edubar), en calidad de administradora de los mercados públicos del Distrito de Barranquilla, previa cesión otorgada por la Promotora del Desarrollo del Distrito Central de Barranquilla S.A. (en adelante, Promocentro). De acuerdo con las pruebas del expediente, el demandante solicitó como pretensión principal que se librara mandamiento ejecutivo para que Edubar cumpliera las obligaciones de hacer incluidas en las resoluciones Nos. AD10072A290 de 24 de febrero de 2015 y AD12416A234 de 15 de marzo de 2016, a través de los cuales Promocentro le adjudicó el derecho de uso de dos locales ubicados en el mercado público de Barranquilla.
2. El Juzgado 13 Administrativo Oral de Barranquilla determinó que no era la autoridad competente para conocer la demanda presentada por el señor Anaya Jordán. Lo anterior, porque de acuerdo con el numeral 6° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el conocimiento de los procesos ejecutivos con soporte en actos administrativos no le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por su parte, el Juzgado 6º Civil del Circuito de Barranquilla propuso conflicto negativo de competencias. En su criterio, con fundamento en el primer inciso del artículo 104 y en el artículo 297 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer de los procesos ejecutivos que se inicien con el fin de hacer cumplir obligaciones incluidas en actos o actuaciones de la Administración.
3. La Sala Plena de la Corte Constitucional determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la autoridad competente para conocer el proceso ejecutivo objeto de la controversia. La decisión se soportó en que: (i) el proceso ejecutivo tiene origen en una actuación administrativa que involucra a una entidad pública; (ii) el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 es una norma de tipo enunciativo que no restringe la competencia de los jueces administrativos en los procesos ejecutivos; (iii) el artículo 297 ejusdem prevé que constituyen título ejecutivo las copias auténticas de los actos administrativos en los que exista el reconocimiento de una obligación clara, expresa y exigible a cargo de una autoridad administrativa; (iv) el Consejo de Estado, mediante los fallos del 17 de junio de 2015 y 042 de 2018, ha manifestado que estos procesos garantizan a los asociados la posibilidad de hacer efectivo el derecho material o sustancial del que son titulares, al igual que señala un régimen mixto de competencia, en el que no tiene carácter absoluto el elemento material; y (v) asignar el caso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo sigue las consideraciones de los Autos 613 de 2021 y 063 de 2022.
4. La aclaración de voto se origina en la necesidad de resaltar que, aunque acompañamos la decisión de asignar la controversia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, consideramos que la Sala Plena omitió el examen de varios elementos de juicio que, en su conjunto, hubieran podido llevar, al menos, a cuestionar los fundamentos que sirvieron para resolver el conflicto de competencias. A continuación, se señalarán, brevemente, cada uno de los elementos dejados de valorar en la providencia objeto de esta aclaración y que, desde nuestra perspectiva, eran esenciales para resolver el conflicto de competencias.
4.1. El demandante pretendía exigir la obligación contenida en un título ejecutivo complejo, derivado de la ejecución de un contrato estatal, pero no una actuación en abstracto de la Administración. En la providencia sub examine se sostiene, implícitamente, que los actos administrativos de adjudicación no eran per se el elemento determinante para asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción respectiva, sino la obligación que subyace de la actuación de la Administración. Por eso, concluyó la Sala Plena, "al ser un litigio que tiene origen en un acto que está sujeto al derecho administrativo, en el que está involucrada una entidad pública y sobre el cual no existe una norma de competencia que atribuya el conocimiento a otra jurisdicción, el asunto es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Decidimos acompañar la decisión porque, al verificar el expediente, pudimos establecer que el demandante instauró una demanda ejecutiva para que se librara mandamiento de pago en contra de Edubar por la existencia de un título que, para nosotros, es complejo y está compuesto por, al menos, los siguientes documentos: (i) el Convenio interadministrativo 033 de 2016 suscrito entre el Distrito de Barranquilla y Edubar; (ii) la Resolución No. AD10072A290 de 24 de febrero de 2015; (iii) la Resolución No. AD12416A234 de 15 de marzo de 2016; (iv) el acta de liquidación de Promocentro; y (v) la comunicación del 17 de julio de 2017, identificada con el número de radicado interno 2992, emitida por el director de los Mercados Públicos del. Distrito de Barranquilla.
Sobre este elemento, tanto la jurisprudencia del Consejo de Estado25, como de la Corte Constitucional26, han indicado que cuando la obligación que se cobra deviene de un contrato estatal, por regla general, el título ejecutivo tiene un carácter complejo, en la medida que está conformado por distintos documentos en los que consta la obligación y a partir de los cuales resulta posible deducir una obligación clara, expresa y exigible. Por tal razón, las controversias relacionadas con la ejecución de títulos ejecutivos complejos que derivan o tienen como fundamento un contrato estatal le compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
En el presente caso, la Corte Constitucional debió establecer si la demanda ejecutiva no derivaba únicamente de la obligación establecida en los actos administrativos o una actuación en abstracto de la Administración, sino, principalmente, de un contrato estatal, que junto con demás actos que la integraban, prestaban mérito ejecutivo y, por lo tanto, eran susceptibles de exigir su cumplimiento ante el juez de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo expuesto en los artículos 104.6 del CPACA y 75 de la Ley 80 de 1993. La postura mayoritari asume que existe una actuación del Estado, sujeto al derecho administrativo, que es competencia del juez contencioso; sin embargo, no explica cuál es el acto, el título ejecutivo ni la obligación clara, expresa o exigible que se le atribuye el conocimiento a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
4.2. Las normas que regulan la competencia de los jueces contenciosos no pueden aplicarse de forma amplia. Como lo ha reconocido jurisprudencia constitucional, el ámbito de competencia para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo asuma el conocimiento de procesos ejecutivos es restrictivo o limitado. Lo anterior, dado que la competencia de dicha jurisdicción es taxativa y, por ende, únicamente se activa en aquellos eventos en los que expresa y concretamente esté previsto en el ordenamiento jurídico vigente y aplicable27. La especialidad de la referida competencia se explica, no por el carácter específico del derecho administrativo, sino también por lo intereses asociados a este tipo de procesos, usualmente relacionados con el interés público, los fines esenciales del Estado y, particularmente, con la posibilidad de controlar el ejercicio del poder en sus diferentes manifestaciones.
Como no hay normas que establezcan concretamente que los jueces contenciosos deben conocer los procesos ejecutivos en los que el título de ejecución está contenido en un acto administrativo, y como la competencia de los jueces contenciosos es especial, lo procedente hubiera sido acudir a otro tipo de criterios para sustentar la decisión que se adoptó o, en su defecto, aplicar las normas de competencia residual de la justicia ordinaria y remitir el caso al juez civil involucrado en el conflicto de competencias de la referencia. Sin embargo, al margen de lo anterior, la mayoría de la Sala Plena acudió a una interpretación extensiva y abierta de las disposiciones que regulan la competencia para tramitar procesos ejecutivos en la justicia de lo contencioso administrativo.
Por el contrario, las normas de competencia de los jueces especializados deben ser interpretadas de una manera restrictiva. Desde esa perspectiva, no era posible concluir que los procesos ejecutivos en lo que se ejecuta un acto administrativo son de competencias de los jueces administrativos, al menos no si se tienen en cuenta los artículos 104 y 104.6 del CPACA. En efecto, el primer inciso del artículo 104 ibidem nada dice sobre los procesos ejecutivos y, por el contrario, al referirse a la competencia especial de dichos funcionarios para tramitar procesos ejecutivos, el artículo 104.6 ibidem establece que son competentes para tramitar los procesos "ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades".
Las normas mencionadas no contienen referencia alguna a los procesos derivados de actos administrativos, por lo que, se insiste, la Sala Plena debió acudir a otros criterios para adoptar la decisión que finalmente tomó, como, por ejemplo, establecer si el título de ejecución era complejo y, como tal, estaba relacionado con obligaciones de naturaleza contractual o, eventualmente, acudir a otras herramientas hermenéuticas que la Corte ha desarrollado antes en casos con la misma dificultad.
4.3. Las disposiciones que establecen los tipos de títulos ejecutivos no son normas de competencia y, por ende, no sustentan la tesis que adoptó la Sala Plena. La mayoría de la Sala Plena consideró, amparada en los artículos 422 del CGP y 297 del CPACA, que los procesos ejecutivos se pueden iniciar para la exigibilidad de obligaciones contenidas en actos administrativos, con lo cual nosotros estamos plenamente de acuerdo. Adicionalmente, concluyó que el artículo 104 asignaba esa clase de conflictos a los jueces contenciosos administrativos, con fundamento en que la controversia se relaciona con un acto administrativo. Esta consideración, sin embargo, no podemos acompañarla.
En nuestro criterio, ninguna de las referidas normas establece que los jueces contenciosos deben conocer los procesos ejecutivos en los que el título de ejecución está contenido en un acto administrativo. Los artículos 422 del CGP y 297 del CPACA regulan lo concerniente al título ejecutivo, pero nada dicen sobre aspectos de competencia. Aunque es cierto que el numeral 4 del artículo 297 del CPACA establece que las copias auténticas de los actos administrativos constituyen título ejecutivo, también lo es que de allí no se deriva una regla según la cual el juez contencioso administrativo debe conocer los procesos ejecutivos derivados de los actos administrativos. En otras palabras, una cosa es que el acto administrativo sea un título ejecutivo y otra que los jueces contenciosos sean los competentes de los procesos en los que se busca la ejecución de tales actos.
Además, aunque el artículo 104 del CPACA establece que el juez contencioso administrativo conoce de las controversias y litigios originados en actos administrativos, lo cierto es que esa norma no se podía aplicar al caso concreto, pues esta se refiere a los procesos declarativos y no a los ejecutivos. Por esta razón, es necesario acudir a la norma especial que establece el artículo 104.6 ibidem, la cual, no hace referencia expresa a la ejecución de las obligaciones contenidas en actos administrativos. 4.4. La jurisprudencia del Consejo de Estado invocada no sustenta la tesis que adoptó la Sala Plena. La mayoría de la Sala Plena tomó en consideración sentencias 17 de junio de 2015 y el 12 de julio de 2018, dictadas por el Consejo de Estado. Estas sentencias, sin embargo, no constituyen precedente para los efectos del caso concreto y, por ende, no tienen la entidad suficiente para respaldar la decisión adoptada por la Corte Constitucional. Es cierto que en el fallo del año 2018 se hizo referencia a los procesos ejecutivos y, sobre todo, al objeto de estos en el marco del Estado Social de Derecho. Con todo, también es cierto, primero, que allí el título de ejecución era una sentencia, es decir, que el caso no guarda identidad fáctica con el expediente de la referencia y, segundo, que, de todos modos, de los apartes citados no se sigue que los jueces contenciosos deban conocer los procesos ejecutivos cuyo título es un acto administrativo y tampoco que las normas de competencia del CPACA deban aplicarse de manera amplificada.
Lo mismo podría decirse de la decisión del año 2015, primero, porque en ese caso la falta de competencia se dictó por considerar que la controversia giraba en torno al contrato que suscribió una entidad financiera en el giro ordinario de sus negocios (art. 105.1, CPACA) y, segundo, porque, aun haciendo caso omiso de lo anterior, lo cierto es que es que el fragmento citado se refiere al objeto de la jurisdicción en general, no al objeto de los procesos ejecutivos y, mucho menos, a los procesos ejecutivos cuyo título de ejecución está contenido en un acto administrativo.
4.5. La jurisprudencia de la Corte Constitucional citada no era la apropiada para definir el conocimiento del asunto en cabeza de los jueces administrativos. El Auto 1358 de 2022 indica que la asignación de un proceso ejecutivo que pretende una obligación de hacer reconocida en un acto administrativo no es una competencia contraria a la postura de esta Corporación. Para ello, cita los Autos 613 de 2021 y 063 de 2022, con la intención de sostener que, en esos eventos, aunque producto de una relación de trabajo se emitieron actos administrativos que reconocieron una acreencia laboral, el asunto le correspondía a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, al tratarse del pago de obligaciones derivadas de una relación de trabajo.
Los Autos 613 de 2021 y 063 de 2022 no son un precedente relevante para el caso concreto ni tampoco tienen la entidad suficiente para apoyar la decisión adoptada por la Sala Plena. Lo anterior, en la medida en que: (i) ambas providencias asignaron el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria; (ii) resolvieron la ejecución de acreencias derivadas de una relación laboral y no procesos ejecutivos relacionados con una obligación de hacer reconocida en un título ejecutivo complejo y, en particular, (iii) ninguna extendió la regla prevista en el artículo 104 del CPACA, sino que ambas mantuvieron el carácter restrictivo y limitado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto del conocimiento de los procesos ejecutivos.
La fundamentación expuesta en esas providencias, al contrario de plantear una lectura abierta y extensiva del artículo 104 del CPACA, señalaron expresamente que las controversias planteadas sobre la ejecución de una obligación reconocida en un acto administrativo, entre las que están las obligaciones de hacer, no se enmarcan en los supuestos previstos como ejecutables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Luego, en estos eventos corresponde aplicar la cláusula general de competencia que asigna el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria laboral, ya que no se trata de un proceso ejecutivo originado en condenas impuestas a la administración, conciliaciones aprobadas, laudos arbitrales ni contratos celebrados con entidades estatales28.
Por tal razón, dichos autos no servían para sostener que el asunto era de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como ya se explicó, una postura que respetaba el carácter restrictivo o limitado de la competencia de los jueces administrativos estaba determinada por valorar que el proceso obedecía a un título ejecutivo complejo cuyo fundamento derivaba de un contrato estatal y, por lo tanto, era competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo previsto en el artículo 104.6 del CPACA.
5. En conclusión, a pesar de que compartimos la decisión adoptada por la Sala Plena en el asunto de la referencia de asignar el asunto al Juzgado 13 Administrativo Oral de Barranquilla, consideramos que le correspondía a la Corte Constitucional valorar diversos aspectos relevantes para el caso y, en general, para establecer reglas aplicables a los casos futuros, que respetaran el marco de competencia previsto en el artículo 104.6 del CPACA respecto del conocimiento de los procesos ejecutivos a cargos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
6. De esta manera, exponemos las razones que nos llevan a aclarar el voto en el Auto 1358 de 2022.
Fecha ut supra,
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO Magistrado (E)